La conferenza dei servizi è stata concepita dal Legislatore del 1990 quale generale strumento di concentrazione, in un unico contesto logico e temporale, delle valutazioni e delle posizioni delle diverse amministrazioni portatrici degli interessi pubblici rilevanti in un dato procedimento amministrativo.
La questione trae origine dalla circostanza per cui l’ambito applicativo dell’art. 17 bis (silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche) sembra coincidere con le ipotesi di conferenza di servizi obbligatoria (decisoria).
L’art. 17 bis della L. 241/1990 stabilisce che, “nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, al fine di adottare provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre PP.AA., le amministrazioni devono comunicare il proprio assenso nel termine di trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, con la relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente. Decorso inutilmente il suddetto termine di trenta giorni, che può essere interrotto qualora l’amministrazione manifesti motivate esigenze istruttorie, l’atto di assenso si intende acquisito”.
Il descritto meccanismo di silenzio-assenso tra Amministrazioni pubbliche e tra Amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici si applica altresì nei casi in cui sia prevista l’acquisizione di atti di assenso, nulla osta, pareri da parte di PP.AA. preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del territorio, dei beni culturali, della salute dei cittadini. In tali ipotesi, ove le specifiche disposizioni di Legge non prevedano un termine diverso, il termine entro cui rendere l’atto di assenso è pari a novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell’Amministrazione procedente.
In proposito, il Consiglio di Stato si è interrogato circa l’opportunità di ricorrere alla conferenza di servizi anche ove sia possibile applicare lo strumento di cui all’art. 17 bis della L.241/1990. Ci si è chiesto, pertanto, se sia utile anche in termini di economicità dell’azione amministrativa, ricorrere allo strumento della conferenza di servizi e non, invece, applicare direttamente il nuovo art. 17 bis della L.241/1990.
Il consesso, al fine di risolvere le indicate questioni controverse, ha ritenuto di dover accordare preferenza al criterio in virtù del quale l’art. 17 bis troverebbe applicazione ove l’Amministrazione procedente debba acquisire l’assenso da parte di una sola altra Amministrazione, mentre, nel caso sia necessario acquisire una pluralità di assensi, sarebbe auspicabile ricorrere alla conferenza di servizi.
I Giudici di Palazzo Spada, osservano, tuttavia, che allo scopo di estendere l’ambito applicativo dell’art. 17 bis, il quale, rispetto alla conferenza di servizi, si presenta come uno strumento di più agile utilizzo, si potrebbe, comunque, dare priorità all’applicazione del medesimo, anche in presenza di più assensi provenienti da diverse PP.AA.; in tal senso, la formazione del silenzio-assenso secondo lo schema dell’art. 17 bis permetterebbe di prevenire la necessità di ricorrere alla conferenza di servizi. Quest’ultima, dovrebbe essere necessariamente convocata ove il silenzio-assenso non si sia formato per effetto del dissenso manifestato dalle Amministrazioni; il superamento del suddetto dissenso, infatti, potrebbe avvenire solo mediante il ricorso alla conferenza.
Nello specifico, il Collegio, chiarisce che, pur essendoci un’apparente identità tra il richiamato art. 17 bis e la disciplina della conferenza di servizi, in specie quella asincrona, diverso è il regime del superamento dei dissensi, previsto, rispettivamente, dall’art. 17 bis, comma 2, e dall’art. 14 quinquies.
Entrambe le disposizioni, infatti, attribuiscono la competenza ad adottare la decisione finale al Presidente del Consiglio dei Ministri, ma, nell’ambito della conferenza dei servizi, si registra la sussistenza di maggiori garanzie procedimentali e, di conseguenza, di una più forte complessità, anche in attuazione del principio di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni.